国际观察 | 东京都市圈“市郊铁路 · 田园都市”综合开发观察
新型城镇化背景下，国内超大、特大城市呈现以都市圈为主要形态的发展特点，以跨圈层通勤为代表的高频次的中长距离出行规模将持续扩大。国家发展改革委等部门出台指导意见，提出加快“连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务”[1]的市域（郊）铁路建设，打造“轨道上的1小时通勤圈”。
东京都市圈在上世纪六七十年代人口高速增长、城镇化进程加快[2]，开展了大规模的市郊铁路新建、改扩建和综合开发，陆续建成一批轨道沿线居住型新城，有效带动都市圈外围区域发展，取得良好社会经济效益。东京都市圈在空间尺度、人口密度、用地特征等方面与国内都市圈及其超高密度中心城市相似性较高，对都市圈市域（郊）铁路建设与综合开发具有重要借鉴意义。
01 多摩田园都市——依托市郊铁路践行“田园都市”构想
多摩田园都市的思想基础源于景观与城市规划师埃比尼泽·霍华德于1899年提出的“田园都市（Garden City）”规划理论体系[3]，核心思想是通过有序的空间组织和土地政策，整合城乡各自优势，营造具有便捷、健康生活环境与复合多样经济体系的集合城市形态。
多摩田园都市位于东京都市圈西南部，由东急电铁公司主导开发，是日本民营主体开发的最大规模新城，涵盖市郊铁路田园都市线沿线距东京站15-35公里、规划面积近40平方公里的带状区域，既有城镇化水平较低、至都市圈核心区距离适中，发展潜力大。
从筹备、开工、开业到发展成熟，多摩田园都市经历了30余年的多阶段开发历程——
准备阶段（1953-1959）。1953年，东急电铁发布《城西南地区开发意向书》，提出打造“第二东京市”的构想，同时启动以土地整备和沿线属地利益协调为核心的建设准备工作。
初期建设阶段（1960-1966）。1960年，东急田园都市线开工建设，东急电铁主导、以住宅为主的沿线开发同步进行。1966年，田园都市线一期开通，同时新城首批居民入住。
继续建设阶段（1967-1984）。田园都市线二期工程与新城开发继续推进，新增住宅有序供给，持续吸引居住人口；同时，陆续在鹭沼、多摩广场等车站建设商业综合体并自主经营，培育形成城市外围组团次级核心。
成熟阶段（1985年以后）。沿线开发持续进行，综合调控土地出让、房地产开发与销售，稳步吸引居住人口；同时，在部分枢纽站点加大综合商业开发强度，持续提升沿线吸引力。
图1 东急电铁线路覆盖范围与多摩田园都市开发范围示意基于[4]
02 多摩田园都市综合开发策略经验借鉴
多摩田园都市在轨道建设与新城开发协同、人口集聚、客流效益、片区营造等方面成效突出、特点鲜明，堪称东京都市圈轨道沿线新城开发的范例。通过剖析多摩田园都市开发模式与策略，总结借鉴开发经验，供国内都市圈轨道交通建设与综合开发参考借鉴。
表1 东京都市圈典型居住型新城发展概况[5]
1.高品质轨道服务重塑城市空间，高活力新城社区反哺轨道客流
田园都市线为民营市郊铁路，本线运营里程31.5公里、设站27座，最高运行速度110km/h，串联涩谷核心区与都市圈西南部多摩田园都市的市郊放射通勤走廊；2019年高峰小时运能约4.2万人次，实际最大断面客流超过7万人次，高峰断面满载率超过180%。
通过快慢车混行，压缩沿线组团与都市圈核心区的时空距离，支撑中长距离通勤需求，15-30公里圈层外围居住区仅需20-40分钟就可到达涩谷副中心就业集中区域。早高峰（6-9时）上行方向100%（40列次）与地铁半藏门线直通运行，减少枢纽站点换乘量，直达核心区内各热点区域，巩固提升市郊铁路通勤功能定位与服务水平。
以市郊铁路为核心的便捷、高品质公交服务带动放射轴带沿线开发，推动城市空间重组与功能结构优化，提升核心区公共服务辐射范围，促进都市圈外围空间有序开发，支撑高吸引力住宅供应、沿线土地价值提升与功能完善。2011-2016年，田园都市线沿线住宅地价平均增长10%以上，劳动适龄人口数量保持平稳，明显优于东京都市圈外围区域整体水平[6]。
图2 田园都市线各节点至涩谷副中心的时空距离
图3 田园都市早高峰直通运行示意图
通过市郊铁路沿线中低密度的开发，在距离就业中心一定时间可达的范围内增加高品质住宅供给，丰富职住选择范围。田园都市线沿线开发大量大户型独立住宅，与市区典型的小户型公租房相比的拥有足够的居住功能空间，满足更高品质的家庭生活需要。此外，自有住房带来的安全感和财富增值的期望有利于吸引居住人口，有限、适度的职住分离和中低密度居住空间带来从工作中解脱、回归生活的心理体验，有利于营造良好社区氛围与邻里关系。
高品质住宅开发与环境营造满足了居住需求，提升了获得感与幸福感，有力锚固中高收入人群，逐步形成高活力、高入住率新城社区，其出行需求反哺市郊铁路客流，进一步保障经济效益。2019年田园都市线日均客运量达127.7万人次、客运强度超过4万人次/公里，单位运营里程的车票收入为中心城区东京地铁等线路的1.5倍[7]。
图4 中央林间片区中低密度开发布局（左）及典型独立住宅（右）
2.轨道交通企业主导的“轨道+物业”全过程一体化开发
多摩田园都市市郊铁路建设及沿线综合开发采用民营轨道交通企业主导的“轨道+物业”全过程一体化开发机制。实施主体方面，由东急电铁牵头、联合沿线地方及土地所有者成立土地区划调整协会，实施新城开发与铁路建设一体化、土地事项统一代办模式，具体开发运作以东急电铁为主，掌握土地运作与建设实施的绝对主导权。
土地方面，土地所有者向东急电铁提供土地使用权，通过土地入股获得开发权益，参与开发与利益分成；东急电铁落实新城开发与市郊铁路建设一体化理念，在主导整体规划设计方案的基础上，统筹企业自有、自购土地与沿线参股土地，统一代办土地区划整理事项，完成对交通设施及地产开发建设用地的整备。
资金方面，东急电铁以自筹资金（自有资金和自主融资）全资投入开发建设；除土地入股外，沿线地方及土地所有者无需额外资金投入，降低了土地整备门槛，有利于吸引广泛参与。
图5 土地及资金运作模式示意图
建设与运营方面，东急电铁把握建设、开发、销售策略及进度，负责主要交通设施（市郊铁路、接驳公交等）运营与自有物业（商场等）经营，沿线地方及土地所有者在部分利益相关领域进行协同配合。
图6 建设及运营模式示意图
3.“土地区划调整”模式协调多方利益、保障用地需求
土地整备是市郊铁路建设和沿线开发顺利实施、捕捉开发效益的基本保障。在多摩田园都市早期谋划、规划筹备、开工建设的各个阶段，均提前、有序开展了土地收储与整备。
预先收储与集约置换相结合的“土地区划调整”模式有力保障了田园都市线及沿线综合开发的土地需求。一是根据开发意向提前谋划，在1953年《城西南地区开发意向书》发布的同时，东急电铁以170日元/平方米的较低价格收储沿线大量零散土地，作为直接开发或土地置换的基础；二是随着1957年起沿线土地相继列入城市规划区，各片区陆续成立由东急电铁牵头、联合沿线地方和土地所有者的土地区划调整协会，围绕土地供应、置换与回报开展利益协调。
图7 “土地区划调整”模式示意图[7]
土地与物业置换回报模式以“地上权等价”为核心，东急电铁以建成后等价的地上物业置换土地所有者提供参与区划调整的土地及原物业价值，同时开发后的共有土地由东急电铁与原土地所有者按份共同持有。土地所有者“零成本、低风险”获取土地增值收益，有效激发了沿线土地所有者支持并参与综合开发的积极性。
图8 基于“地上权等价”的土地与物业置换回报模式示意图[4]
4.“有序开发、分段供应、业务多元”的可持续经营模式
在建设开发及继续开发过程中，根据沿线开发进度和市场需求分阶段推进土地整备，结合新城入住率和轨道交通建设运营情况，精准研判土地开发价值变化，灵活调控土地出让策略及物业开发、销售策略，采取用地出让（含宅基地、商业用地）、物业预售（含住房、商业）、物业现售等多样化的开发成果变现模式，保障稳定健康的现金流及再开发再建设资金。
除物业开发销售外，以东急电铁为代表的民营轨道交通企业依托自主开发、自主持有的商业物业，大幅拓展多元化自主经营，与轨道交通的客流效益相辅相成，扩展业务维度、提升品牌价值。目前已形成多元化、可持续经营模式，涵盖轨道运营、房地产、物流与零售等几大业务板块：
轨道运营板块。主要包括轨道交通票务收入和广告等直接收入，是东急电铁整合城市服务、集聚人气、串联各板块业务的基本盘和重要盈利点，轨道交通板块利润占总利润的32%，营业额占比为16%[4]。
房地产板块。主要包括土地运作与流转、居住和商业地产租售等，是转化吸收轨道交通综合开发及其土地价值的最主要抓手。房地产板块以15%的营业额占比创造了48%的利润占比[4]，是全业务范围内最主要的盈利板块。
物流与零售板块。主要包括自有物业自主经营的商业综合体（东急百货）和车站配套零售，直接转化吸收出行相关及诱增消费需求。虽然本板块利润相对较低（占比仅11%），但营业额占比高达49%[4]，有效发挥了挖掘全出行链经济价值、刺激多元化出行需求的功能。
图9 东急电铁各类业务销售额与利润占比[4]
03 对国内都市圈市域（郊）铁路综合开发的启示
充分借鉴东京都市圈由轨道交通企业主导的“轨道-新城”综合开发模式，结合国内各大都市圈发展阶段特点，以市域（郊）铁路建设和综合开发为抓手，带动外围片区发展、有机疏解都市核心区功能，支撑培育发展现代化都市圈。
1.提升市域（郊）铁路规划建设优先级，带动都市圈外围开发
充分认识服务20-50km范围的快速轨道交通对支撑都市圈空间布局、激活外围组团空间的作用，因地制宜采取新建市域（郊）铁路或城市轨道交通快线、利用既有线开行市域（郊）通勤列车等多元化供给模式，着力提升中远距离、跨圈层、跨组团时间可达性，拓展重点片区的“时间腹地”，配合多样化住房供给机制，提供更丰富的职住选择；重点研究利用高可达、远距离组团打造大规模、高品质居住功能区。
图10 都市圈多层次轨道交通功能定位与空间布局关系示意图
2.轨道交通企业全面承担综合开发主体责任，保障落地实施
发挥我国轨道交通企业作为大型国企的体制机制优势，一是在长周期、大投入的综合开发全过程中保持战略定力，合理管控实施风险，坚定贯彻执行城市规划和相关政策的发展意图；二是在地方政府主导的土地整备基础上，赋予轨道交通企业牵头综合开发“组局”权限，发挥市场主体作用，以市场化手段推动建设、运营、管理与资源调度、多元主体引入与多元利益协同，实现良好经济效益，保持财务可持续。
图11 轨道交通企业牵头“组局”的综合开发模式
3.丰富轨道交通企业多元化资源经营，打造品牌价值
轨道交通企业组建专门的物业开发、物业管理、商业运营团队，提升对综合开发意图的贯彻落实能力以及对开发全过程的主导能力，挖掘轨道交通经营性资源价值，打造一批依托轨道站点、企业自有自营的商场、酒店、写字楼等商业物业典范，提升多元化资源经营与自主盈利能力，推广直接面对公众的品牌形象，提升品牌综合价值。
图12 深圳地铁集团多元化经营主体与示范
结语
把握都市圈协同发展机遇，加快市域（郊）铁路规划建设，建立都市圈核心区与近、远郊的快速联系，同步推进以居住功能为主、涵盖商业与公共服务的沿线全要素综合开发，实现综合开发成果与轨道交通客流效益的良性互动。一方面有利于增加住房供给，疏解核心区居住人口，缓解交通压力，改善城市环境；另一方面有利于盘活外围片区土地，扩大核心区就业机会与公共服务辐射范围，促进都市圈全域高质量协调发展。
国内各大都市圈的市域（郊）铁路建设与综合开发、多元市场主体引入等尚处于初期阶段，亟待破解一批理念与机制难题，逐步探索形成都市圈市域（郊）铁路综合开发体制机制与模式。一是在我国市域（郊）铁路建设明显滞后于城镇化和都市圈一体化进程的背景下，如何处理与沿线土地权属、既有建设及相关利益的关系，顺利推动土地整备；二是如何有效实现综合开发的功能多样化，避免单一的高密度“卧城”式住宅开发，切实支撑都市圈多中心网络化空间布局；三是针对都市圈跨行政边界市域（郊）铁路，如何打破行政壁垒、协调属地利益，如何推动建设报批和协同运营管理。
深城交在轨道交通领域深耕二十余年，拥有一支高素质、高学历、业务经验丰富的轨道交通专业队伍，业务涵盖轨道交通与枢纽规划、设计、运维、智慧化以及综合开发等，长期为政府相关主管部门及轨道交通建设运营企业提供全流程、多专业、精细化的决策支持与技术服务。
参考文献
[1] 国务院办公厅. 国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知（国办函〔2020〕116 号）[R]. 北京：国务院办公厅，2020.
[2] 総務省統計局. 住民基本台帳人口移動報告 長期時系列表 第5表 男女別転入超過数－全国，都道府県，大都市（昭和29年～）[R]. 東京：総務省統計局，2019.
[3] Ebenezer Howard. To-Morrow: A Peaceful Path to Real Reform [M]. Cambridge：Cambridge University Press，2010.
[4] 日建设计站城一体开发研究会. 站城一体开发——新一代公共交通指向型城市建设[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2014.
[5] 刘龙胜，杜建华，张道海. 轨道上的世界——东京都市圈城市和交通研究[M]. 北京：人民交通出版社，2013.
[6] 国土交通省. 都市鉄道整備のあり方——新たな社会的ニーズへの対応[R]. 東京：国土交通省，2004.
[7] 吴春花, 北田静男, 周伊. 日本东急集团沿线高中低密度城市开发理念——访东急集团东急设计总建筑师北田静男、中国项目部长周伊[J]. 建筑技艺, 2015(11):26-35.
撰写：周金健
审核：龙俊仁、王 晓
审定：邵 源