区、县级国土空间规划中交通规划研究重点——以惠州市仲恺高新区为例
摘要
区县级国土空间规划综合交通专项规划既要落实全市上层次规划要求，又要指导镇街级规划，是未来城市开发的指导性规划和约束性文件。本文综合对比分析了国土空间规划背景下的综合交通规划与以往综合交通规划研究重点的差异性，以惠州市仲恺高新区国土空间规划综合交通专项规划为例，以“战略引导、体系构建、用地预控、规划落实”为总体规划思路，从“城市空间拓展、产业发展、土地开发、需求分析”等方面研判城市与交通的发展趋势，从“强轨道、优体系、全设施、重品质”的规划策略重点提出铁路及轨道交通廊道、路网体系、交通设施用地等与用地规划紧密结合的控制规划方案，同时提出街道品质提升总体建设标准要求、智慧交通系统总体框架等。
关键字：区县级国土空间规划；综合交通规划；用地控制规划；智慧交通
0.引言
2018年9月住建部批准了国家标准《城市综合交通体系规划标准》（GB/T51328-2018）（以下简称《标准》），2019年5月23日中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），自然资源部随后发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（以下简称《通知》）。自此，全国范围内各省级、市县（区）、乡镇全面开展国土空间规划。《意见》中指出各级国土空间规划要突出编制重点，加强协调性与注重操作性，但并未明确指出空间规划与城市综合交通体系规划的研究差异。国土空间规划背景下的综合交通专项规划与已批城市综合交通体系规划标准的要求必然存在差异性，不同背景下的综合交通规划研究重点也有待探索。
1.区县级国土空间规划的要求
《意见》指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现真正意义上的“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
区县级国土空间规划处于中间层，起到承上启下的作用，一方面既要同时保障省、市两级重大设施用地的落实和受限于市级相关用地指标的约束，另一方面又要在空间规划城镇开发边界范围内统筹区县中、远期各类居住、商业、工业、公服、交通、市政等建设用地的部署，同时，还要发挥传导作用，加强对镇级规划方案的指导，推动镇级规划方案的落地。
2.国土空间规划背景下综合交通规划的研究重点
2.1原城市综合交通体系规划研究重点
根据《标准》，城市综合交通体系规划的研究内容主要包括交通发展战略与政策、城市对外交通、客运枢纽、城市公共交通、步行与非机动车交通、城市货运交通、城市道路、停车场与公共加油加气站、交通信息化、分期实施计划与保障措施等，由此看出《标准》是要求规划系统和完整，而区县级综合交通体系规划在满足规范的基础上，还会根据不同发展阶段的突出的交通问题，开展某些交通专项的重点研究和方案深化。
2.2国土空间规划中综合交通规划研究重点
根据《广东省县级国土空间总体规划编制技术指南》（征求意见稿）（以下简称《指南》），综合交通要提出综合交通体系发展目标和策略，明确重大交通设施的功能等级、用地规划、走向、位置和衔接要求等，确定综合交通系统组织的原则和策略，明确客货运通道的布局要求，规划机场、港口、铁路、道路、轨道以及交通枢纽的管控要素内容。
《指南》提出的规划内容包含于《标准》，但又区别于《标准》。《指南》重点突出县域统筹，整体谋划县域国土空间格局优化方向、划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线、促进资源保护利用与修复，合理配置县域空间要素，引导乡村建设与发展，提出对乡镇规划的控制要求。中心城区（县城）侧重功能布局优化、开发强度控制以及高度、风貌等空间形态控制。
国土空间规划是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等的有机融合，规划重点应以“用地”为落脚点，突出“用地预控性”和“规划实施性”，结合不同交通系统的规划原则和方法，重点提出需要落实用地规模、选址的交通设施规划方案，并结合总体的国土空间规划用地摸查与调整，落入到国土空间规划“一张图”，保障交通设施的用地预控和可实施性。同时，还需要具备前瞻战略性，在建立完善交通体系的基础上，引导城市向品质化、智慧化方向逐步迈进。
3.仲恺高新区国土空间规划交通专项编制的重难点与对策
3.1重难点一：如何判断仲恺未来产业布局以及交通需求走廊？
对策一：分析仲恺建设用地演变过程，总结城市结构发展特征
通过对仲恺区近30年城市建设用地演变过程分析来看，仲恺城市空间拓展由传统的“马路经济”逐渐发展成为“单中心组团+环湖发展带”的空间结构。
第一阶段：1992年之前，城市空间结构呈明显的“马路经济”形态，城市建设用地主要沿着省道S357、省道S120等干道两侧聚集，主要集中在陈江街道、惠环街道、潼侨镇等，外围村庄沿乡道零星分布。
第二阶段：1992年至2009年，新区成立，工业飞速发展，建设用地迅速沿仲恺大道、省道S120等主干道两侧向外迅速扩张，仲恺大道、省道S120等干道两侧形成集中连片城镇建设带，惠环、陈江两街道形成集中成片建设区。
第三阶段：2010年之后，随着体制机制改革和扩大管理权限等，中韩产业园、潼湖生态智慧区等多个省市重点平台启动建设，建设用地逐步向环湖、靠山地区扩张。
根据“三调”统计数据显示，建设用地主要集中在惠环、陈江街道以及沥林镇片区。规划建设用地向环湖、靠山地区扩张明显，呈现“中心组团+轴带放射”布局特征。交通服务体系呈“中心成环+对外放射”的格局。
对策二：结合城市结构发展特征，对城市发展趋势进行研判
2020年国务院政府报告提出，重点支持“新型基础设施建设、新型城镇化建设、交通重大工程建设”。在惠州市着力打造万亿级产业集群，加快构建现代化经济体系，大力发展“新基建”的背景下，仲恺高新区处于以电子信息制造为主线，以移动互联网和平板显示为核心的战略性新兴产业壮大的发展新时期。
结合城市发展结构，仲恺高新区规划将仲恺大道-省道357更新走廊和陈江河-省道S120更新带打造成特色景观风貌区，从而吸引高质量产业、人流、资金等要素的聚集。
对策三：分析交通需求走廊，明确交通体系大方向
结合未来人口及岗位的分布情况，基于交通模型，对未来仲恺高新区交通需求进行预测。未来交通出行需求走廊主要为生态智慧新城和人工智能产业园、创新提质区的联系；未来仲恺高新区东西向交通出行需求较大，现状东西向联系大通道仅有仲恺大道，需要增加东西向廊道。未来交通出行需求呈现“中心集聚+对外放射”特征。
3.2重难点二：如何根据仲恺发展制定相应的交通规划方案？
对策一：引导仲恺城市建设往“中心+轴带”式发展
发挥国土空间规划的管控作用，实施土地空间引导和布局优化战略，划定仲恺高新区永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，引导仲恺城市建设往“中心+轴带”式发展，形成规模适度、布局合理的空间结构体系。
对策二：制定符合仲恺发展的交通体系规划策略
围绕强轨道、优体系、全设施、重品质构筑四大核心策略：
(1)构建区域畅达、出行便捷的铁路轨道体系：以赣深高铁、广汕高铁、莞惠城际和深惠城际为引领，构筑与仲恺高铁站、沥林北站契合的枢纽体系，强化与广州、深圳、东莞等湾区核心城市的快速连通。
(2)构建层次合理、功能明确、便捷畅通的路网体系：以高快速路为基础，以城市主干道为支撑，以次支路为补充，建立符合仲恺“中心组团+轴带放射”城市布局以及未来交通需求呈现“中心集聚+对外放射”特征的多层级路网，拉开城市交通骨架。
(3)构建服务能力强、功能齐全的交通设施布局：以公交场站和公共停车场等交通场站设施为基础，预控和落实交通设施用地，保障公共交通系统可持续发展。
(4)打造开放统一、彰显特色的品质街道+智慧道路：以智慧交通助力，带动新区智慧产业升级，提升交通管控智慧化水平，打造惠州市智慧交通示范工程。
对策三：提出匹配策略的路网体系规划方案
根据城市“中心组团+轴带放射”布局以及未来交通出行需求呈现“中心集聚+对外放射”的特征，仲恺高新区规划形成“一环八射”快速路网体系以及“四横四纵”交通性主干道骨干路网体系，并在骨干路网布局的基础上，打造结合仲恺发展特征、符合仲恺发展规律的一体化路网，进一步加强仲恺区内部交通的完整性和便利性。
3.3重难点三：如何以交通支撑和引导仲恺产业高质量发展？
对策一：融入大湾区铁路轨道网，加快仲恺对外高速畅达
在粤港澳大湾区城际铁路快速建设背景下，在建的赣深高铁、广汕高铁和已纳入近期建设计划的深惠城际等区域铁路将仲恺高新区与粤港澳大湾区内的广州、深圳等区域核心城市进一步拉近距离，区域一体化进程进一步加快，仲恺高新区进入对外高效畅达的发展新时期。
对策二：推动产业与交通齐头并进，规划通道助力产业发展
在惠州市着力打造万亿级产业集群，加快构建现代化经济体系的背景下，仲恺高新区处于以电子信息制造为主线，以移动互联网和平板显示为核心的战略性新兴产业壮大的发展新时期，需要高效、畅达的路网体系满足产业交通的集疏散需求。
城市功能配套区与各产业园组团之间均有智慧大道、站前大道、惠桥快线等快速路或仲恺大道等交通性主干道相互联通，骨干路网充当的产业通道给仲恺区内产业发展提供强有力的支撑。
对策三：紧抓仲恺产业发展契机，协同交通设施用地集约化开发
结合城市更新和发挥仲恺高新区存量土地优势，以交通与土地利用协调发展、集约化、一体化为原则，将枢纽、场站进行立体化建设开发，以TOD/TID理念对仲恺内各铁路轨道站点枢纽进行综合规划。
推广公交首末站等公交设施采用建筑物配建形式建设，实现公交服务供给与产业用地发展需求高度契合。
3.4重难点四：如何确保交通专项内容落地性与可实施性？
对策一：明确大交通线位，预控铁路轨道通道落实
直接落实在建的广汕高铁和赣深高铁在仲恺高新区内线位通道。结合深惠城际工可线站位方案和沿线的土地利用情况，优化并落实深惠城际线站位方案，提升深惠城际的综合效能；落实《惠州市城市轨道交道线网规划》轨道2号线线位方案和优化站点、轨道停车场选址规划方案。
对策二：细化城市交通血脉，落实路网用地
仲恺高新区规划打造的“一环八射”快速路网、“四横四纵”交通性主干道骨干路网以及一体化路网体系也已经落入到用地规划方案“一张图”中去，注重路网体系的可落地性，保障道路规划得以实施。
对策三：规划交通场站用地，落入国土空间规划
结合各个片区交通场站的缺口需求和土地利用情况，本次仲恺高新区共规划公交场站和公共停车场分别为66处和111处，其中独立占地共47处，规划保障每一处交通场站用地都落实到国土空间规划用地方案“一张图”中，对场站用地进行了预控保留。
3.5重难点五：如何打造具有战略引导的品质与智慧示范方案？
基于仲恺现状道路发展情况，结合未来城市道路交通发展方向，提出综合提升改造整体策略五大系统性路径，从点到线，以线带面，逐步形成区域升级。
对策一：提出品质引领的慢性交通规划
以打造高品质设施全要素的“完整街道”角度出发，将人行空间、非机空间、街道家具、绿化景观等统筹考虑，通过道路慢行空间改造、人行空间品质提升、活力步行街道打造、路侧景观品质提升等策略，挖掘有开发潜力的空间，增加创意城市家居、艺术雕塑和导向标识等，打造以人为本、利于交往的公共空间，提高慢行交通品质，凸显仲恺地方特色。
对策二：打造区县级智慧交通建设创新典范
对标仲恺高新区创建国内一流高新区的发展定位，发挥人工智能、电子信息产业优势，顺应新技术发展趋势，紧跟新基建浪潮，以“区县级智慧交通建设典范”为目标，以智慧道路建设为抓手，打造“1+1+6”的仲恺高新区智慧交通总体框架，即1个TOCC指挥中心，1个大数据资源中心，6大业务应用平台。其中6大业务应用平台包括智慧道路板块、智慧公交平台、智慧管控平台、智慧交运平台、智慧停车平台、智慧出行服务平台。
仲恺高新区智慧交通建设将深度融入“数字政府”、“市级TOCC”总体建设框架，其中交通板块的数据采集及应用将结合交通及交警业务实际情况，纵向有效衔接市公安交通管理指挥中心和市交通运行指挥中心。横向有效衔接城市管理监督指挥中心和相关平台，数据连通实现横纵有序、条块协同、数据共享、服务全面，最大化发挥数据效能。
结语
以仲恺高新区为例，相对于普通综合交通规划，仲恺高新区国土空间规划综合交通专项规划的研究重点在于对仲恺城市结构、产业布局发展的研判，打造与之匹配的综合交通体系，制定与产业协同发展的交通规划方案，更聚焦在对交通设施用地的预控和交通规划体系的可落地性上，从而实现“战略引导、体系构建、用地预控、规划落实”的总体规划思路。
文中所列方案仅为技术研究方案，不代表最终规划方案，不可用于他用。最终规划方案以官方正式文件为准。